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從台南市府會衝突，論地方自治之行政立法制衡(下)
◎子辛
而就地方行政與地方立法機關有權責制衡之關係，該號大法官解釋論述如下：「基於住民自治之理念以及中央與地方垂直分權之功能，地方自治團體有行政與立法機關之自治組織設置，其首長與民意代表均由自治區域內之人民依法選舉、罷免之，此分別有憲法第一百二十三條、第一百二十四條、第一百二 十六條，地方制度法第三十三條、第五十五條，公職人員選舉罷免法第一條、第二條、第六十九條等規定可據。地方自治團體不僅依法辦理自治事項，並執行上級政 府委辦事項。地方自治區域內之人民對於地方自治事項，有依法行使創制、複決之權(憲法第一百二十三條、地方制度法第十四條、第十六條第二款、第三章第二節 參照)。地方立法機關行使其立法機關之職權，地方行政機關應將總預算案提請其立法機關審議。地方立法機關開會時，其行政機關首長應提出施政報告，民意代表 並有向該機關首長或單位主管行使質詢之權；就特定事項有明瞭必要時，則得邀請其首長或單位主管列席說明(地方制度法第三十五條至第三十七條、第四十條、第 四十一條、第四十八條、第四十九條參照)。此乃基於民意政治及責任政治之原則，地方行政與地方立法機關並有權責制衡之關係。」即宣示「地方立法機關開會時，其行政機關首長應提出施政報告，民意代表並有向該機關首長或單位主管行使質詢之權」。
一、地方行政權與立法權爭議之處理
對於地方自治團體在行政權與立法權之間有衝突產生時，應如何處理，有無特別之救濟管道，於司法院大法官釋字第527號解釋中有相當詳盡的說明：
原則上「地方行政機關對同級立法機關議決事項發生執行之爭議時，應依同法第三十八條、第三十九條等相關規定處理，亦不得逕向本院聲請解釋。又地方制度法既無與司法院大法官審理案件法第五條第一項第三款類似之規定，允許地方立法機關部分議員或代表行使職權適用憲法發生疑義或發生法律牴觸憲法之疑義，得聲請本院解釋，各級地方立法機關自不得通過決議案，一面又以決議案有牴觸憲法、法律、或其他上位規範而聲請解釋，致違禁反言之法律原則。」
惟符合下列情況時：「地方自治團體行使職權，就非屬前述之事項聲請解釋憲法或統一解釋法律，其聲請程序應分別以觀：
(一)地方立法機關經各該議會之決議，得依司法院大法官審理案件法第五條第一項第一款或第七條第一項第一款，分別聲請本院為憲法解釋或統一解釋，無須經由上級機關層轉，此亦為本院受理該類案件之向例(參照釋字第二六○號、第二九三號、第三○七號解釋)。
(二)直轄市、縣 (市)之行政機關(即各該政府)辦理自治事項，發生上開司法院大法官審理案件法第五條第一項第一款之疑義或爭議，或同法第七條第一項第一款見解歧異，且依其性質均無受中央主管機關所表示關於憲法或法令之見解拘束者，基於憲法對地方自治建立制度保障之意旨，各該地方政府亦得不經層轉逕向本院聲請解釋。
(三)直轄市、縣(市)之行政機關執行中央委辦事項，本應接受中央主管機關指揮監督，如有適用憲法發生疑義或適用法律發生見解歧異，其聲請本院解釋，仍應依司法 院大法官審理案件法第九條之程序提出。又地方行政機關依職權執行中央法規，而未涉及各該地方自治團體之自治權限者亦同。」
按司法院大法官解釋之意旨，如地方行政權與立法權之間有衝突時，原則應依據地方制度法第38條：「直轄市政府、縣(市)政府、鄉(鎮、市)公所，對直轄市議會、縣(市)議會、鄉(鎮、市)民代表會之議決案應予執行，如延不執行或執行不當，直轄市議會、縣(市)議會、鄉(鎮、市)民代表會得請其說明理由，必要時得報請行政院、內政部、縣政府邀集各有關機關協商解決之。」即地方立法機關得要求地方行政機關為說明以及第39條：「直轄市政府對第三十五條第一款至第六款及第十款之議決案，如認為窒礙難行時，應於該議決案送達直轄市政府三十日內，就窒礙難行部分敘明理由送請直轄市議會覆議。第八款及第九款之議決案，如執行有困難時，應敘明理由函復直轄市議會。
縣(市)政府對第三十六條第一款至第六款及第十款之議決案，如認為窒礙難行時，應於該議決案送達縣(市)政府三十日內，就窒礙難行部分敘明理由送請縣(市)議會覆議。第八款及第九款之議決案，如執行有困難 時，應敘明理由函復縣(市)議會。
鄉(鎮、市)公所對第三十七條第一款至第六款及第十款之議決案，如認為窒礙難行時，應於該議決案送達鄉(鎮、市) 公所三十日內，就窒礙難行部分敘明理由送請鄉(鎮、市)民代表會覆議。第八款及第九款之議決案，如執行有困難時，應敘明理由函復鄉(鎮、市)民代表會。
直轄市議會、縣(市)議會、鄉(鎮、市)民代表會對於直轄市政府、縣(市)政府、鄉(鎮、市)公所移送之覆議案，應於送達十五日內作成決議。如為休會期間，應於七日內召集臨時會，並於開議三日內作成決議。覆議案逾期未議決者，原決議失效。覆議時，如有出席議員、代表三分之二維持原議決案，直轄市政府、縣(市)政府、鄉(鎮、市)公所應即接受該決議。但有第四十條第五項或第四十三條第一項至第三項規定之情事者，不在此限。
直轄市、縣(市)、鄉(鎮、市)預算案之覆議案，如原決議失效，直轄市議會、縣(市)議會、鄉(鎮、市)民代表會應就直轄市政府、縣(市)政府、鄉(鎮、市)公所原提案重行議決，並不得再為相同之決議，各該行政機關亦不得再提覆議。」即地方行政機關得以提出或覆議案來處理。
二、關於台南市政府與議會之衝突
從上述幾段論述大致上可以知道地方自治之性質以及地方自治團體在行政權與立法權發生衝突時，應如何解決，然而對於系爭本案台南市政府與議會之間之衝突問題，是否可以依據上述之規範來處理，學者有以下之見解：
如按地方制度法第39條第1項之規定，對於該法第35條之決議案有執行上之困難時，可提覆議案。而第35條之規定「直轄市議會之職權如下：一、議決直轄市法規。二、議決直轄市預算。三、議決直轄市特別稅課、臨時稅課及附加稅課。四、議決直轄市財產之處分。五、議決直轄市政府組織自治條例及所屬事業機構組織自治條例。六、議決直轄市政府提案事項。七、審議直轄市決算之審核報告。八、議決直轄市議員提案事項。九、接受人民請願。十、其他依法律賦予之職權。」學者認為，如依據第39條在本案中，應有適用上之困難。
然如地方行政機關對於覆議失敗之決議或是非地方制度法第39條規定範圍之個案，延不執行，則有如架空覆議制度及地方立法機關。雖按第38條規定地方立法機關得要求地方行政機關「說明其理由」，但似乎無強制力，若行政機關相應不理，則僅得請求上級自治監督機關邀集各有關機關協商解決之。
再者司法院大法官釋字第498號解釋對於地方制度法第48條之理解ˇ，僅保留單向的「立法監督及控制行政」之關係，卻未承認行政亦有自主判斷空間，若造成立法權對行政權過度干預，有違憲之虞。因此學者認為地方制度法第48條欠缺雙方平等有效制衡之規範設計，導致無法展現地方自治團體住民之真正民意。
三、結論
地方自治制度性保障，經司法院大法官多次解釋給與肯任，然而對於地方自治之分權，相對於中央政府有三權或五權分立，地方自治團體僅有行政權與立法權兩種相互制衡之機制。然而這兩權之間發生衝突時，應如何解決，亦即本案台南市政府與議會之產生嫌隙時，解決之途徑僅有地方制度法第38條、第39條之規範，對此學者認為規範略顯不足，此外地方制度法中對於地方行政權與立法權相互制衡之空間也僅有立法權制衡行政權此一單向關係，應立法(如增訂地方議會議員行使法與議員職權行使法)加以改善，使得地方自治行政權立法圈關係能權責相符。
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